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我國現狀有23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區和新疆生產建設兵團，雖然省級行政區劃保持了幾十年，且一直比較穩定，但其實存在不少弊端和問題，如果對我國省級行政區做一定的優化調整，會更加有利于經濟社會發展。因此，城鎮規劃君何方洪今天就通過分析中國古代到現代政區劃分的變化趨勢并比較當代發達國家的一級行政劃分的情況，揭示了中國當代政區的弊端。結合前人劃分政區的歷史經驗，對當代政區的改革作初步介紹。總的原則是將一級行政區劃小和增設直轄市。設想將現在的23個一級政區劃分為48個，包括9個直轄市、31個省、5個自治區、2個特別行政區和新疆生產建設兵團。

一、我國省、直轄市政區劃分存在的弊端

（一）省區范圍偏大，導致行政管理層次繁多，加劇了行政機構的臃腫狀況

　　中國內地現有31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團，平均每個省級行政區面積為309667km2，相當于美國州平均面積的1.69倍；平均每個省級行政區的人口為3700萬，相當于美國州平均人口的7.8倍。美國前國務卿基辛格博士說過，中國幾乎每個省的面積和人口都比歐洲的一個國家大，中央的統一控制無論如何也會放寬。省區規模過大不利于加強中央政府的中央調控和集中統一領導，不利于國家的長治久安。同時，省區規模過大，導致省與縣之間增加了一級中間領導———地級，使行政機構增加，從而不利于上下通達，不利于建立靈活高效的行政管理體系。

（二）省級政區大小懸殊，層次混亂，不利于同一行政管理

　　中國一級政區的面積、人口規模相差較大，面積最大的新疆維吾爾自治區達160萬平方公里，而上海市面積僅為6340平方公里。懸殊的省區規模，必然導致行政管理層次的參差不齊。有的省“四實一虛”，及省、自治區—地級市、自治州—縣、自治縣、縣級市、市轄區—縣轄區—鄉、民族鄉、鎮、鄉；有的省為“三實二虛”，即省、自治區—地區—縣、自治縣、縣級市—縣轄區—鄉、民族鄉、鎮；有的“二實一虛”，即直轄市—市轄區—街道或省、自治區—地級市、縣級市—街道；還有的“三實一虛”，即省、自治區、直轄市—縣、自治縣、縣級市—縣轄區—鄉、民族鄉、鎮或省、自治區—地區—縣、自治縣、縣級市—鄉、民族鄉、鎮；有的“四實二虛”，即自治區—自治州—地區—縣、自治縣—縣轄區—鄉、民族鄉、鎮等等，層次比較混亂。這對建立國家統一的行政管理帶來諸多困難，同時也大大增加了編制。

（三）直轄市數量偏少

我國現有4個直轄市，總體數量偏少。根據第七次全國人口普查統計的結果來看，我國超大城市具體有上海、北京、廣東深圳、重慶、廣東廣州、四川成都、天津7城，特大城市具體有湖北武漢、廣東東莞、陜西西安、浙江杭州、廣東佛山、江蘇南京、遼寧沈陽、山東青島、山東濟南、湖南長沙、黑龍江哈爾濱、河南鄭州、云南昆明、遼寧大連14城。國內外的經驗證明，大城市作為國家或區域性的經濟增長極，在輻射和帶動國家或區域經濟發展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特別是在人才、技術、信息、金融、管理和經濟運行質量等方面，大城市具有獨特的優勢。歷史的經驗還證明，在中國特有的環境下，行政地位，即政治權力因素對城市發展的影響往往會大大超過經濟因素的作用。一定數量的直轄市對國家和跨地區經濟的發展及政治上的安定都有重要作用。解放前和解放后的50年代初期，中國曾設有14個中央直轄市。改革開放多年來，在中國經濟社會有了很大發展，城市規劃建設已有良好基礎等情況下，僅設北京、天津、上海、重慶4個直轄市，數量顯然偏少。

（四）現有4個直轄市水平差異懸殊，分布不平衡

　　目前從經濟實力來看，上海無論是總量或人均水平都占首位，從人均GDP來看，分別相當于京津的1.72倍和1.8倍。而重慶目前尚遠低于全國平均水平，只相當于上海的18%，其市域內部城鄉差別很大。由于現有經濟實力較差，其主要任務是解決長江三峽工程帶來的百萬移民妥善安置和轄區內的廣大農村消除貧困問題。近期內尚難以充分發揮其作為西南地區經濟中心城市的功能。從地區分布來看，原有的一些直轄市都集中于沿海，廣大中西部地區沒有直轄市的分布，分布很不平衡。重慶市的升格消滅了西南地區直轄市的空白點，但西北、東北、華中、華南地區仍缺少作為區域性政治、經濟中心城市的布局。

二、省區劃分改革的方案

從我國現實國情出發，我們認為，設計省區改革的具體方案時，要注意以下幾點:①注意一定的面積和人口數量，使之規模適度；②注意自然地理狀況，使之有利于資源的合理開發利用與保護及環境的整治；③注意省區內有一個有經濟實力的大中城市，以其為依托，并作為新的行政中心；④注意交通條件，一般新省區內交通已形成網絡或可以形成省內交通網絡；⑤注意原有的省區界線、轄縣范圍，除少數不合理的邊界外，一般應予保留；⑥注意民族的分布，特別是少數民族的聚居區要注意其完整性，尊重少數民族的意見。總之，要綜合考慮，因地制宜。

我認為可以將四川省劃分為三個省，四川省東部可以和東部發達省區采取相似的發展方式，而四川省西部和南部無論從地形、經濟發展程度和人口成分構成都是屬于西北的不發達地區，和四川東部地區齊步走，顯然是不合適的，應該采取合適的特殊發展方式，但又要不同于純粹的少數民族省區。

山東省可以劃分為東西兩個省。山東東部膠東半島的青島、煙臺、威海等市的第三產業(旅游業)與西部以濟南為中心第一、二產業(工業)的地域明顯在發展方式和發展水平上有差距。將發展快的地區單獨劃出來，有利于給他們減負，更快地發展。

陜西省可以劃為陜北、陜南兩個省；關中的西安可以說是一個特大城市，發展程度高，陜北黃土高原貧困落后，享受不到行政、財政政策的傾斜，可以將其單獨劃分為一個省，采取另外的發展方式。

甘肅則可以以武威為東西分界線將甘肅分兩省；武威以西、以南的甘肅是一個以工業為主的地區，武威以西基本上與新疆相似，是不毛之地，應該與新疆的發展相類似。

湖北由于可將武漢劃為直轄市，可將湖北北部山區劃出一個省。

內蒙古的東北部可以以烏蘭浩特為南北界線單獨劃一個省；北蒙地區以與東北三省相似的重工業為其經濟特點，而其他地區則是以農牧業為主，北蒙發展應與東北三省的發展步調一致，而不應與內蒙其他地區相適應。

河北省可以以北京所在的緯度線將其劃分為南北兩個省；將不好管理的飛地并入天津市。地域的分割肯定會對行政管理和經濟發展帶來不利。分開后可以采取不同的發展方向，即北部省以工業為主(并入東北工業區)，南部以服務業為主。

云南南部地區可以單獨劃一個行政區，作為和東南亞開放的窗口，實行特殊的優惠政策。東南部的省和東部沿海省份的人口和面積都不是很大，而且省內的發展程度很高且差別不是很大，可以先不作調整。

新疆自治區和新疆兵團就按照現在現在的兩個省級劃分，不建議采用網友提出的分北疆省和南疆省的方案。但應該壯大新疆兵團的實力，擴大新疆兵團的行政區劃管轄范圍，新疆兵團的面積應該由現在的7平方公里擴大到50萬平方公里更合理，這樣新疆自治區管轄面積110平方公里，新疆兵團管轄50平方公里，新疆兵團仍舊“插花式”“嵌入式”與新疆自治區形成“兵地融合”的局面。

這樣劃分完畢，中國共有48個省、直轄市、自治區。以上省的重新劃分，主要是從經濟發展的角度劃分，還考慮地形，國家安全，管理方便等因素。總的說來，省區劃小，可以減小省區的發展阻力，國家并不是管多了，而是給各省區更大的自由謀發展，小了好發展，這道理誰都懂。而增加管理力度，并不是“計劃”抬頭，而是在特定領域，例如安全、民族問題上增加管理力度。

另外，民族自治地區的政區劃分基本沒有變化(只有內蒙劃出了一個北蒙)。民族問題是一個非常敏感的問題，考慮到現在世界大部分地區的戰爭都是民族戰爭或者與民族有關的戰爭(而且許多是由于邊界問題)，所以對民族地區的劃分基本上不變，維持民族兄弟的心理習慣線，更不要分割，否則會導致民族矛盾。省區改革應該與直轄市的改革聯系起來，例如在省區劃分難度大時，可以用直轄市來解決，例如廣西壯族自治區，在不好劃分省區的情況下，將桂林和柳州合并設為直轄市，南寧仍舊為自治區首府，為不僅解決了廣西自治區的發展問題，還不會傷及民族感情。

由于我國歷史悠久，許多省區早已被人們接受，所以新劃省區的名字基本上不變，即使變化，也與以前的名字相似或相近。而且省區的原邊界也基本不變，這是為了防止新一輪為了爭奪邊界地區的礦產糾紛。

三、直轄市改革方案

針對前面提到的弊端，我認為增設5個直轄市比較有利。我們認為:東北的大連、西北的烏魯木齊或喀什、西安、華南的廣州、華中的武漢比較有利。這些城市都有相當規模，經濟實力雄厚，大多為大區內的經濟中心，區位條件好。科技文化發達，在一定時期內有條件向國際化城市邁進。總體布局合理，在大區中可以起到“領頭”的作用，從可操作性來看，非省會城市的大連升格為直轄市的矛盾和阻力較小。可先行予以實施。其余的烏魯木齊、西安、武漢和廣州，必須在省區劃小、對新的省會城市選擇論證的前提下分步實施，成熟一個，實施一個。

喀什市或烏魯木齊市設直轄市有以下優點:符合現在開發西部的國家政策；有利于國家對邊疆地區的控制；烏魯木齊的自身條件十分具備，人口、經濟、文化、政治地位及作用可以作為西部開發的中心；如果烏魯木齊設直轄市，則可以將庫爾勒市或喀什設為新疆的新首府。

廣州設直轄市:人口多、經濟規模大，且由于這幾年的發展，已成為華南地區的經濟、文化、教育中心，地處華南中部，交通發達，與香港鄰近，可以充分利用這一優勢發展貿易；缺點是沒有城市接替其成為廣東的新首府。武漢作為直轄市候選城市:武漢自古有“九省通衢”之稱，扼漢江與長江相交之口，地理位置重要。

武漢又是華中地區的經濟、文教、交通中心；武漢的各種條件都不錯，但沒有城市接替其作為湖北的新首府。

大連作為直轄市的候選城市:遼寧省是具有雙中心省，沈陽為其首府，大連市是個發達的城市；大連位于遼東半島的盡頭，面向渤海，海運交通發達。可以作為東北的經濟中心；大連的世界知名度很大，城市環境基礎設施很強，是中國少有的較清潔的大城市。

西安作為直轄市的候選城市:主要是由于它的地理位置突出，它位于中國的地理中心附近，是東西部的中點，類似于美國芝加哥的地位。另外，其文化實力突出，包括西安交大等一批高等學府，如果設直轄市，則可以成為科技興市的試點。而且可以作為西部開發的橋頭堡。西安還可以作為中國經濟發展的中心，對周邊經濟發展起輻射作用。在這幾個候選城市中，遼寧的大連可以先實施，而武漢和廣州由于沒有別的城市可以接替其成為新首府，可以暫緩執行。烏魯木齊由于處于民族地區，實施時要慎重考慮。新設直轄市的規模應該縮小，不應再設立重慶那樣的直轄市，市下還套著兩層市，與市的名稱實質相差很大，相當于一個省，市的范圍要縮小。